Al borde del dial:
Radio comunitaria y libertad de expresión en Chile: 2000-2010
The border of the dial:
Community broadcasting and freedom of expression in Chile: 2000-2010
Claudia Lagos Lira
Universidad de Chile
cllagos@uchile.cl /clagoslira@gmail.com
Raúl Rodríguez Ortiz
Universidad de Chile
radiojgm@uchile.cl
Recibido: 23 de abril de 2013
Aceptado: 11 de junio de 2013
Palabras Claves • Libertad de expresión / censura / autocensura / medios de comunicación / radio / Chile
Key Words • Freedom of expression / censorhip / selfcensorship / media / broadcast / Chile
Introducción
En el contexto latinoamericano, Chile se cuenta entre los países donde es seguro ejercer la libertad de expresión, en general, y el periodismo, en particular. Reporteros Sin Fronteras (RSF) ubicó a Chile en el lugar 60 de su ranking del estado de la libertad de expresión en 2013, de un total de 179 países evaluados ese año. En dicha medición, Chile se ubica cuarto en el continente, detrás de Costa Rica (18), Uruguay (27) y Argentina (54) . Además, según los informes anuales de Freedom House, entre 2002 y 2011 Chile ha estado en la categoría “libre”, la más alta.
Sin embargo, estas evaluaciones solo miden las violaciones más graves (periodistas, comunicadores y ciberactivistas muertos, amenazados o encarcelados, por ejemplo, indicadores que no se registran en el caso chileno), no consideran las características de la industria de medios y, en ocasiones, modifican sus metodologías de una medición a otra (Sapiezynska et al, 2013).
Al menos desde los ’70, diversos autores han enriquecido las perspectivas para comprender el fenómeno de la libertad de expresión, teniendo en cuenta que tiene una dimensión individual, así como también una colectiva o social (Unesco, 1980; Loreti, 2005). La consideración de los aspectos industriales de la libertad de expresión y el derecho a la comunicación –las políticas de comunicación, la estructura de propiedad y las barreras de entrada al mercado de medios, entre otros factores- es relevante para comprender el estado de la cuestión, tal como lo viene señalando desde hace diez años la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA en sus sucesivos informes anuales .
Este enfoque motivó el impulso de políticas nacionales en comunicación y cultura, tendientes a contrarrestar las corrientes comunicacionales hegemónicas. Este tipo de políticas pretendían –y pretenden- garantizar la comunicación como un derecho y no solo como un servicio o bien (Santa Cruz, 1996).
En un contexto de globalización y concentración de la propiedad de los medios de comunicación, así como de producción informativa y cultural centralizada (Mastrini y Becerra, 2009), varios países en América latina han decidido que el ámbito de la industria de las comunicaciones debe ser regulada con el afán de garantizar un acceso equitativo a bienes públicos (como el caso de las concesiones radioeléctricas) y a los mercados (evitando y sancionando conductas monopólicas u oligopólicas). En los últimos diez años hemos asistido a la promulgación de las llamadas leyes de medios que –con distintos énfasis dependiendo del país- reconocen tres sectores para la propiedad de la industria mediática: la pública, la privada y la comunitaria y/o sin fines de lucro. Las reformas en este ámbito han tendido a repartir equitativamente el espectro radioeléctrico en estos tres tipos de medios (como las normativas argentina y uruguaya ).
Estas reformas han gatillado conflictos políticos entre gobiernos y las cámaras de propietarios, demostrando que el ámbito de la industria de contenidos es un campo en disputa.
En Chile, por el contrario, no ha habido un proceso de reforma integral a las políticas de comunicación. La estructura normativa, en esencia, se mantiene tal cual desde los ’80 (con la Constitución promulgada por la dictadura ese año y la Ley General de Telecomunicaciones, de 1982). Desde entonces y hasta ahora, las modificaciones han sido parciales y superficiales .
Por el contrario, tanto la normativa como su interpretación y aplicación, más bien, permiten y agudizan la concentración de la propiedad de la industria mediática y el estrechamiento de los espacios para medios de propiedad colectiva, comunitaria y/o sin fines de lucro. Ello se suma a la renuncia del Estado chileno a constituir un espacio de medios públicos: Televisión Nacional de Chile (TVN) tiene obligaciones legales de garantizar el pluralismo y la diversidad. Sin embargo, debe autofinanciarse y competir con el resto de los canales por audiencias y publicidad, bajo las mismas normas del mercado. El diario La Nación, propiedad de una sociedad mixta público-privada cuyo principal accionista es el fisco chileno, cerró su versión impresa en diciembre de 2010 . Finalmente, no hay radiodifusión pública en Chile.
El siguiente artículo se divide en cinco partes: la primera, revisa los principales conceptos y enfoques a partir de los cuales enfrentamos los problemas más arriba descritos, como el derecho a la comunicación y las industrias infocomunicacionales, desde una perspectiva de derechos humanos. La segunda parte revisa la literatura sobre el estado de la libertad de expresión en Chile y de su industria de medios. En tercer lugar, detallamos la metodología. Luego, presentamos los principales hallazgos para la década analizada, con especial énfasis en dos transformaciones en el sector de la radiodifusión: la privatización del dial y la penalización de la radiodifusión comunitaria. Finalmente, aventuramos algunas reflexiones finales desde la perspectiva de los derechos humanos desde la cual se ubica el presente trabajo.
Derecho humano, individual y colectivo
Suele afirmarse que la libertad de expresión es la piedra angular de la democracia. Que, junto con ser en sí mismo un derecho humano de primera generación, es también un derecho que permite el ejercicio de otros derechos. Las revoluciones liberales de fines del siglo XVIII así lo entendieron y consideraron el derecho a expresarse libremente como una garantía central de cara a la necesidad de defenderse del poder sin contrapeso del Estado. Era un requisito fundante del sujeto moderno (HRW, 1998; Loreti, 2005; Cabalin y Lagos, 2009).
Sin embargo, con el correr del siglo XX, esta mirada se hizo insuficiente. La libertad de expresión no solo tiene una dimensión individual, tal como se configuró desde fines del siglo XVIII, sino que también una colectiva. Ésta, a su vez, tiene dos manifestaciones: el derecho colectivo de los actores sociales de participar del debate público y que su voz tenga cabida y sea escuchada; y el derecho de la sociedad, en su conjunto, de conocer la más amplia y variada diversidad de perspectivas, informaciones, visiones de mundo (Loreti, 2005).
En el marco de la industrialización de las comunicaciones, con la consiguiente explosión de intermediarios en el fenómeno comunicacional, la posibilidad de escuchar y ser escuchados depende en buena medida de la industria cultural, en general, y de los medios de comunicación, en particular.
Ya a fines de los años ’70 del siglo XX, diversas voces advirtieron que las asimetrías de poder en el mundo y en las sociedades tenían un correlato en la producción cultural y en la circulación de las ideas. Uno de los esfuerzos en este sentido fue la Comisión Internacional para el Estudio de los Problemas de la Comunicación, conocida como Comisión McBride, por el apellido de su presidente, convocada por la Unesco y que en 1980 publicó el resultado de su trabajo (Unesco, 1980).
Ya entonces, la Comisión llamó la atención sobre las desigualdades entre países ricos y pobres en relación a la capacidad de producción y de consumo cultural, así como también sobre las diferencias al interior de cada país, sobre todo pensando en la dicotomía campo-ciudad. La Comisión propuso un Nuevo Orden Informativo Internacional (NOII), más equitativo y eficiente que el conocido hasta entonces.
Los marcos conceptuales más influyentes en este debate en América latina son los de “hegemonía y sentido común” (siguiendo a Gramsci), los estudios culturales (siguiendo a autores como Williams y Hall), el concepto de “apropiación cultural” (según De Certeau), el de “campo cultural” (de acuerdo a Bourdieau) y la relación entre “poder y discurso” (Foucault) (Santa Cruz, 1996).
En la medida que la posibilidad de ejercer o no el derecho a la libertad de expresión debe superar el tamiz de la industria de medios de comunicación -hegemónica- para la constitución de un debate público, el carácter y estructura de dicha industria se vuelve un problema central en relación a un derecho humano fundamental.
De ahí que los sistemas internacionales de derechos humanos (tanto los organismos como los tratados internacionales) se han enfocado en los últimos diez años en este problema. En América latina, en particular, la Relatoría para la libertad de expresión así lo ha entendido y ha investigado, documentado y sancionado violaciones a la libertad de expresión desde sus concepciones más tradicionales (censura, persecución penal, exigencia de licencias oficiales para ejercer el periodismo o fundar medios, por mencionar algunos ejemplos), pero también ha señalado que la estructura de la industria de medios, la normativa que la regula, y el uso o abuso que de ésta hagan los Estados, son aspectos relevantes para garantizar el derecho a la libertad de expresión en el continente.
Específicamente, la Relatoría ha llamado la atención sobre los estándares mínimos en la administración del espacio radioeléctrico por parte de los Estados, sobre todo en cuanto al respeto y garantía del acceso al espectro por parte del tercer sector o de la radiodifusión sin fines de lucro.
Así, el presente trabajo se ubica en esta intersección entre el ejercicio de la libertad de expresión, un espacio y debate públicos atravesados por las características industriales de la producción de contenidos, y su carácter de derecho humano.
Chile y la (falta) de libertad de expresión: una primera aproximación
El proyecto en el cual se enmarca este artículo responde a la necesidad de construir un estado sobre la libertad de expresión en Chile, considerando que el último balance integral data de fines de los ’90 (HRW, 1998). No se conocen trabajos que, luego, hayan abordado de manera amplia las restricciones en materia de libertad de expresión en Chile: la literatura conocida en la última década es parcial (temporal o temáticamente) (Sunkel y Geoffrey, 2001; Dermota, 2002; Matus, 2002; Otano y Sunkel, 2003; ICEI, 2005; Krohne, 2005; Mönckeberg, 2009; Gumucio y Parrini, 2010) y corresponde principalmente a trabajos desde el ámbito jurídico, con especial énfasis en los conflictos surgidos por la colisión con los derechos a la honra, el honor y la vida privada (Vivanco, 1992; Colombara, 1996; Nogueira, 2002; Anguita, 2005; González, 2006; UDP, 2003 a 2010).
El trabajo de Human Rights Watch se abocó a las restricciones al debate público, propias de la transición a la democracia, donde una parte importante de éstas habían sido heredadas de la dictadura (1973-1990). Entre ellas, destacaban la penalización de los delitos de opinión, como el desacato contemplado en la Ley de Seguridad Interior del Estado, en los códigos Penal y de Justicia Militar. Otro de los puntos negros en libertad de expresión en Chile, en esa primera década de transición democrática, eran las restricciones derivadas de la acción de los tribunales de justicia, así como de órganos administrativos del Estado como el Consejo Nacional de Televisión (CNTV) y el Consejo de Calificación Cinematográfica (CCC), pues la censura a las películas y obras audiovisuales estaba permitida por la Constitución.
Si bien el primer gobierno de la Concertación (1990-1994) derogó las restricciones más duras, se mantuvieron varios otros amarres.
A fines de los ’90 se produce un punto de inflexión, gatillado por la detención del ex dictador Augusto Pinochet en Londres, Inglaterra, en octubre de ese año . El hecho provocó un destape local y significó el ocaso de un intocable. Pinochet había sido protagonista de numerosos casos en que se vio vulnerada la libertad de expresión en Chile durante los ’90 (HRW, 1998).
En el caso de las industrias de medios, en Chile, el cierre de diarios y revistas que nacieron en los ’70 y ’80 para romper el cerco informativo de la dictadura fue una constante desde principios de los ’90 y durante toda esa década. En el mismo año 1998 en que detienen a Pinochet, dejaron de circular el diario La Época y la revista Hoy, pero también emergieron otros nuevos que resultarían fundamentales para los años siguientes (The Clinic, por ejemplo) (Sorensen, 2011), modificando el panorama massmediático. Este último periódico es deudor de la prensa satírica, de larga tradición en Chile desde, incluso, antes de la independencia (Santa Cruz, 2011). Las apuestas online aparecieron más tarde, en la década del 2000 (El Mostrador y Ciper, principalmente).
Si bien en Chile no hay riesgo de perder la vida o verse obligado a dejar el país por ejercer el derecho a libertad de expresión, se mantienen restricciones directas –penalización de delitos de opinión e información, por ejemplo- y hay también violaciones indirectas a la libertad de expresión durante la década 2000-2010. Una de ellas, es la consolidación de una industria infocomunicacional cada vez más concentrada, con mayor presencia de intereses corporativos extranjeros y ausencia de políticas nacionales de comunicación tendientes a emparejar la cancha para re-regular una industria desregulada desde los ’80 (Portales, 1981; Becerra y Mastrini, 2006). En esta dimensión, la preocupación por políticas insuficientes para el sector comunitario/sin fines de lucro deviene central.
En su informe anual de 2010, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, dependiente de la Organización de Estados Americanos, OEA, consigna tres casos de agresiones o detenciones arbitrarias contra comunicadores en Chile y señala que el principal desafío en la materia para Chile es –precisamente- la restricción en el ámbito de la radiodifusión comunitaria (CIDH, 2010: 58 y ss). En su informe de 2012, la Relatoría reiteró la necesidad de despenalizar los delitos eventualmente cometidos en el ejercicio de la libertad de expresión, en relación al artículo 36, letra b), de la Ley General de Telecomunicaciones, que penaliza la radiodifusión sin autorización o licencia. De acuerdo a los estándares internacionales, al decir de la Relatoría, las “sanciones penales ante casos de violaciones a la legislación sobre radiodifusión no parece ser una restricción necesaria” (CIDH, 2012: 59).
¿Cuáles son las principales tendencias en la industria radiodifusora chilena? ¿Qué cabida tiene –o no- la radiodifusión comunitaria o sin fines de lucro? ¿Cuáles son los problemas que dicha estructura específica representa para el ejercicio de la libertad de expresión en Chile?, son algunas de las preguntas que abordamos en este trabajo.
Metodología
Para abordar este trabajo, recurrimos a distintas estrategias de recolección de información. Éstas fueron ad hoc a los objetivos del trabajo y al material disponible. Específicamente, se consultaron fuentes secundarias: hemerográficas (medios escritos, diarios y periódicos); y documentación oficial. Con ambos, se construyeron bases de datos que permitieron encontrar tópicos recurrentes (fechas, temas, actores, por ejemplo).
Se revisaron todas las ediciones impresas de los diarios nacionales La Nación, de 2000 a 2010; La Tercera, de 2000 a 2007; La Hora y Publimetro, del 2000 al 2005; Las Últimas Noticias, del 2000 al 2010; El Mercurio del año 2000, y Estrategia, del año 2006. Del mismo modo, se han revisado las revistas Qué Pasa, Punto Final, The Clinic y El Siglo, de 2000 a 2008. Se fichó la información publicada sobre temas o problemas sobre libertad de expresión donde se consignó el hito, la fecha en que fue publicado y citas relevantes.
Se elaboró un informe descriptivo, organizado cronológicamente, con los hechos referidos al tema, registrados por la prensa entre 2000 y 2010. Se etiquetaron bajo seis categorías. Se construyó una base de datos en una planilla en google drive con casi un centenar de entradas .
Inicialmente, el proyecto se propuso revisar y fichar todas las piezas noticiosas de todos los diarios de circulación nacional y metropolitana, así como también de las principales revistas del período consultado. Sin embargo, debido a razones ajenas al proyecto , solo fue posible consignar todo lo publicado en las revistas mencionadas, así como en La Nación. Sin embargo, se trata de fuentes secundarias y buscan complementar los datos levantados por el propio proyecto, y su carácter es más bien instrumental y de registro (no de análisis de enfoque, discurso o agenda, por ejemplo).
Para dimensionar y explorar las consecuencias para el mercado mediático y el pluralismo informativo analizamos las compras, fusiones y transferencias de señales de radio desde 2001 a 2010, a través de las consultas y resoluciones del Tribunal de la Libre Competencia (TDLC), el órgano encargado de promover y garantizar la libre competencia, en general, y en el mercado de la radiodifusión, en particular . Se redactó un informe y, luego, se construyó una base de datos en una planilla donde se organizó la información bajo los siguientes criterios: 1) tipo de organismo ; 2) Fecha en que ingresó el caso al sistema; 3) Nombre de la sociedad concesionaria; 4) Tipo de medio (radio o TV); 5) Nombre del medio; 6) Tipo de operación (compra, venta, fusión, etc.), 7) Contraparte; 8) Banda radio (FM, AM, radio mínima cobertura); 9) Banda TV; 10) Ciudad; 11) Región y 12) Respuesta a solicitud de operación. Esto arrojó 654 consultas, entre 2001 y 2010. La mayoría (592) de los registros se refiere a movimientos de concesiones de radiodifusión.
En tercer lugar, para dimensionar y caracterizar la persecución penal de la radiodifusión comunitaria, solicitamos a la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) antecedentes sobre la cantidad de procesos iniciados, los tipos de sanciones administradas y las entidades afectadas por la aplicación del artículo 36b de la Ley General de Telecomunicaciones, desde 1994 a mayo de 2012 .
Finalmente, nos detenemos en algunos casos específicos que permiten caracterizar los principales problemas en la radiodifusión comunitaria, en Chile.
Década de privatización y penalización de la radiodifusión:
Una primera caracterización
Los principales hitos en materia de libertad de expresión, en general, en Chile entre 2000 y 2010 pueden agruparse en seis grandes temas/problemas: 1) sanciones legales/penalizaciones; 2) censura; 3) presiones; 4) industria; 5) reformas, y 6) estado/evaluación libertad de expresión.
Primero, describiremos sucintamente los principales hitos conocidos en el período en estudio. El relato no es exhaustivo y hay casos que deliberadamente hemos dejado fuera, por considerar que no contribuyen al eje del presente trabajo. Pero permiten describir las grandes tendencias sobre la materia registradas en el periodo analizado, en Chile. Luego, ahondaremos en los hitos en la industria de radiodifusión, en particular, la comunitaria.
La libertad de expresión en Chile 2000-2010: haciendo foco
En cuanto a los marcos normativos y su aplicación en materia de libertad de expresión, una de las cuestiones centrales fue la vigencia y aplicación de normas de desacato (contenidas en distintos cuerpos legales). El artículo 6, letra b, de la Ley de Seguridad Interior del Estado (LSIE) sancionaba las ofensas contra ciertas autoridades como un delito contra el Estado mismo . Hay dos casos emblemáticos en los inicios de la década del 2000: el proceso que enfrentó José Ale, reportero del diario La Tercera, y el que encaró la periodista Alejandra Matus por la publicación de El Libro Negro de la Justicia Chilena , el de mayor repercusión internacional. Ambos casos fueron iniciados por el entonces ministro de la Corte Suprema, Servando Jordán. José Ale fue condenado por ofender a la autoridad por publicaciones en el diario. Sólo el indulto del entonces presidente Ricardo Lagos, otro resabio monárquico del Poder Ejecutivo chileno, lo libró de la cárcel.
El proceso contra Alejandra Matus generó revuelo y obligó a una reforma legal: el 6b de la LSIE estaba vigente desde la dictadura y había sido utilizado en numerosas ocasiones desde el retorno a la democracia (HRW, 1998). Pero recién con el caso de El Libro Negro… se generó presión suficiente para su derogación parcial, cuando su autora obtuvo asilo político en Estados Unidos (Matus, 2002). El caso se extendió por casi una década, hasta que el Estado chileno indemnizó a Matus por el daño causado, cumpliendo con lo recomendado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre este caso.
El inicio de la década del 2000 está cruzado por la promulgación de dos reformas legales sustantivas en materia de libertad de expresión. Una es la reforma constitucional que eliminó la censura cinematográfica y propició una nueva ley de Calificación Cinematográfica . La otra reforma que vio la luz a principios de la década del 2000 es la ley de Libertades de Opinión e Información y de Ejercicio del Periodismo, conocida como Ley de Prensa . Promulgada en 2001, se tramitó por casi nueve años en el Congreso, con polémicas que atraviesan hasta hoy estas materias, como son la publicación de la circulación y lectoría de los medios gráficos, así como también el tipo y alcance de medidas que deben tener las regulaciones a la industria de medios.
En ambos proyectos de ley, su tramitación se vio acelerada por elementos ajenos a la labor legislativa: en la derogación de la censura cinematográfica y la posterior ley de calificación, la condena de la Corte Interamericana contra el Estado chileno por la prohibición de la película “La última tentación de Cristo” fue determinante .
En cuanto a El Libro Negro…, el proyecto sobre Ley de Prensa no sólo aceleró su tramitación, sino que se modificó su texto: hasta entonces, y a pesar de las recomendaciones del sistema interamericano de despenalizar los delitos de desacato, ni el gobierno ni el parlamento habían previsto derogarlo ni del Código Penal ni de la LSIE. Desde abril de 1999, cuando Matus sale de Chile debido a la querella en su contra, transcurrieron dos años antes de que se promulgara la Ley de Prensa, con la consiguiente derogación parcial del 6b de la LSIE.
En cuanto a la censura, autocensura y precarización del periodismo, hay reportajes que nunca han sido publicados debido a presiones externas a los medios ; debido a la crisis económica, de 2008 a la fecha, se han cerrado departamentos de prensa y se ha despedido a decenas de periodistas, en distintos medios. A mayor precariedad en las condiciones de trabajo de los reporteros, menor capacidad negociadora entre éstos y los distintos responsables en la toma de decisión en el proceso informativo .
De hecho, las dificultades más frecuentes que los periodistas chilenos destacan en la realización de sus labores profesionales son las trabas impuestas por los organismos oficiales para acceder a información. Una enorme mayoría de reporteros y editores asegura que ha pasado por esto, así como también reconocen que han tenido que suavizar una noticia por recomendación de un superior (Cabalin y Lagos, 2009).
Una de las dimensiones más sensibles en materia de libertad de expresión en Chile se constata en el llamado conflicto mapuche: se conocen decenas de denuncias de casos de comunicadores mapuche o simpatizantes de dicho proceso que han alegado persecuciones y hostigamientos policiales que redundan en dificultades para ejercer la labor informativa (CIDH, 2009 y 2010). Del mismo modo, reporteros de medios de comunicación tradicionales también han optado por no cubrir ciertas cuestiones vinculadas al llamado “conflicto mapuche” para evitar ser llamados por la fiscalía para develar sus fuentes informativas. En particular, se han registrado persecución penal a radios comunitarias que, además, pertenecen a comunidades o colectivos mapuche.
En cuanto a las modificaciones del mapa massmediático en estos primeros años del siglo XXI, hay una primera cuestión relevante que advertimos: Muchas de las grandes compra-ventas y fusiones en distintos mercados (prensa, radio, televisión y telecomunicaciones) que se concretaron hacia fines de la década del 2000, comenzaron a gestarse a fines de los ’90 y principios de 2000 : es el caso de Canal 13 que ya en 2000 estudiaba alianzas y asociaciones . Éstas se concretaron en 2010 con la venta de más del 60% de la propiedad del canal de la Iglesia y la Universidad Católica al holding Quiñenco, del grupo Luksic . O como sucedió también en el rubro de las telecomunicaciones, de enorme dinamismo en el período estudiado: los movimientos ya se anunciaban a principios de la década de 2000, con la compra de Entel por parte de Telecom Italia , entre otros cambios en la industria , y que significaron transformaciones fundamentales en el rubro tanto desde la perspectiva de los ciudadanos como de los actores mismos .
En esos primeros años de la década del 2000, también, comenzaron los primeros estudios para la introducción de la Ley de Televisión Digital Terrestre (TVDT) a Chile. Durante el debate parlamentario, el proyecto recibió 580 indicaciones . Al cierre de este artículo, el proyecto había sido aprobado por el congreso y se encontraba a la espera de ser promulgado como ley de la república por parte del presidente de la República.
En el caso de la radiodifusión, desde fines del ’90 y principios de la década del 2000, se advierten las raíces de dos grandes procesos: 1) la privatización del dial y 2) las restricciones al sector social comunitario al acceso y uso de frecuencias, incluyendo su persecución penal.
Privatización del dial
La radiodifusión en Chile está regulada por la Ley General de Telecomunicaciones (LGT) de 1982 , modificada en 1994: las frecuencias se asignan vía concurso público y la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) decide en base a criterios técnicos la asignación de éstas, que se entregan por 25 años en el caso de las radios comerciales, con derecho preferente para su renovación. La ley permite transferir las concesiones.
Luego de la emergencia de radios populares para romper el cerco informativo del régimen militar hacia fines de la dictadura (Bresnahan, 2002), se reconocieron legalmente como radios de mínima cobertura en 1994. Se confinó su existencia en el dial y se criminalizó la radiodifusión que operara sin licencia. Esto fue una concesión del gobierno de Patricio Aylwin a la Asociación de Radiodifusores de Chile (ARCHI) y a la derecha política, representada por la Unión Demócrata Independiente (UDI), el partido heredero del régimen militar y que aglutina a los civiles que lo apoyaron. Este mínimo reconocimiento legal no tuvo incidencia en el mercado radial de la década, dominado por la radiodifusión comercial ante la inexistencia de oferta pública.
A principios de la década del 2000, hay cuatro aspectos relevantes: 1) el aumento de la oferta radial, 2) el predominio de las radios FM sobre las AM, 3) la transformación de la radio preferentemente musical a programaciones de carácter misceláneo e informativo, y 4) la coexistencia de radios nacionales (todo el país), locales (máximo una región) y zonales (cobertura intermedia) (Sunkel y Geoffroy, 2001).
En ese período, se verifica una transición “desde una estructura conformada principalmente por un gran número de empresas pequeñas a otra con mayores niveles de concentración a nivel de la propiedad y de los ingresos” (Sunkel y Geoffroy, 2001: 76). Esto ha sido posible, como advierten Becerra y Mastrini, por el aprovechamiento de los grupos de comunicación e información tanto de la ausencia de políticas estatales de servicio público como de controles antimonopólicos (Becerra y Mastrini, 2009).
Aun cuando la radio se mantenía como el sector menos concentrado de los medios de comunicación en comparación con la prensa escrita y la televisión (Becerra y Mastrini, 2006), este panorama se revierte en 2007 cuando se produce la compra de Iberoamerican Radio Chile por parte del conglomerado español Prisa y su filial Consorcio Radial de Chile, que pertenece al Grupo Latino de Radio, GLR : Iberoamerican Radio Chile controla 11 cadenas, totalizando 208 concesiones, entre propias y asociadas; y se lleva el 37 por ciento de la torta publicitaria (Mönckeberg, 2009) .
La revisión de todos los pronunciamientos del sistema de libre competencia, emitidos entre 2001 –con la promulgación de la ley de prensa que le otorga atribuciones para ello- hasta 2010, dio un resultado de 654 consultas al sistema en su conjunto, de las cuales la mayoría (592) de los registros se refieren a cambios, traspasos, fusiones, de concesiones de radiodifusión y 52 de las cuales corresponden a radios de mínimo cobertura/comunitarias. 409 solicitudes de cambios, traspasos de concesiones, fusiones en radiodifusión fueron acogidas por el sistema (casi un 70%). Mientras que 39 de las 52 solicitudes registradas en casos de cambios en radios de mínima cobertura fueron resueltas favorablemente por el sistema de libre competencia (alrededor del 70%).
Cincuenta y cinco (55) de los casos conocidos por el sistema de libre competencia en radiodifusión corresponden a empresas domiciliadas en la Región Metropolitana, 15 de los cuales corresponden a radios comunitarias o de mínima cobertura. Hay dos tipos de sociedades concesionarias de radios de mínima cobertura que llaman la atención: religiosas y municipales, lo que en principio contraviene el sentido de este tipo de radiodifusión.
Radios comunitarias en Chile: al rincón
Otro de los problemas asociados a la concentración en el mercado radial es el acceso inequitativo al espectro radioeléctrico para actores no comerciales, debido tanto a la saturación del dial como a la especulación de las frecuencias radioeléctricas.
La Ley General de Telecomunicaciones (LGT) consagra el derecho preferente , mediante el cual se renuevan de manera casi automática las concesiones vigentes. Al mismo tiempo, la ley de radios comunitarias promulgada en 2010 no garantiza un acceso equitativo al espectro radioeléctrico y asigna un segmento exclusivo para las concesiones de radiodifusión comunitaria en el dial FM del 105.9 al 107.9 en la Región Metropolitana, y en regiones lo fija entre el 106.9 y el 107.9. Muy lejos del tercio que contemplan las propuestas uruguaya y argentina, por mencionar dos ejemplos de la región.
A la fecha de edición de este artículo, continúa vigente el articulado 36b de la LGT que castiga penalmente a radios comunitarias , incluyendo su clausura, incautación de equipos y penas de hasta cinco años de cárcel para sus radiodifusores.
Muchas radios comunitarias han optado por funcionar en la clandestinidad o aumentar la potencia autorizada para ampliar el radio de escucha de su señal debido a las restricciones de funcionamiento del sector .
La operación de radios de mínima cobertura/comunitarias fuera del marco legal, sin licencia, ha provocado que radios comerciales agrupadas en la Asociación de Radiodifusores de Chile (ARCHI) emprendan campañas radiales y acciones judiciales invocando el artículo 36b para amedrentar y penalizar a los radialistas comunitarios.
Realizamos tres solicitudes de acceso a la información a la Subtel sobre la cantidad de procesos iniciados, los tipos de sanciones administradas y las entidades afectadas por la aplicación del artículo 36b de la Ley General de Telecomunicaciones, desde 1994 a mayo de 2012. De acuerdo a las respuestas del organismo, no cuentan con información para el periodo 1994-1999 y no registran denuncias entre 2000 y 2004. Para el periodo 2005 al 2010, la Subtel ha recibido 70 denuncias por radiodifusión sin licencia o interrupción de otra señal legalmente concesionada.
La ola de denuncias que es posible advertir en los registros desde 2005 tiene un antecedente en 2004: la Asociación de Radiodifusores de Chile (ARCHI) solicitó a la Contraloría General de la República un pronunciamiento sobre las facultades fiscalizadoras de la Subtel .
El mencionado artículo 36b de la LGT “imputa la calidad de autor de delito de acción pública a todo aquel que ‘opere o explote servicios o instalaciones de telecomunicaciones de libre recepción o de radiodifusión sin autorización de la autoridad correspondiente, y el que permita que en su domicilio, residencia, morada o medio de transporte, operen tales servicios o instalaciones’; así como también sanciona la ‘interceptación de comunicaciones”. Arriesgando quienes incurren en este ‘delito’ penas de hasta tres años de prisión, multas (de hasta) 280 mil dólares y la incautación de todos los equipos” (ECO y Red de Medios de los Pueblos, 2009: 7).
Hay tres casos hacia fines de la década en estudio que resultan clarificadores del panorama y los problemas más arriba descritos: En 2009, invocando el art. 36b de la LGT por transmisión sin licencia, se formaliza a Fidel Galaz de radio Sin Tierra de la Villa La Reina, comuna al oriente de Santiago. AMARC y Eco Comunicaciones argumentaron que la persecución obedecía a motivos de persecución política, en tanto Galaz daba espacio en la radioemisora a críticas a la gestión municipal y de la junta de vecinos local. Galaz se acogió a un juicio penal abreviado y dejó de transmitir. El trabajo social y cultural en torno a la radio, disminuye debido al cierre de la radioemisora.
Ese mismo año, y por las mismas razones, se formaliza a Alfredo González, de radio Galáctika, del puerto de San Antonio, a una hora de Santiago. González se acoge a la suspensión del juicio y queda bajo firma mensual en el tribunal.
En noviembre de 2010, tres radios de la localidad de Paine, al sur de Santiago, fueron allanadas y sus equipos, confiscados. Dos de sus radialistas fueron formalizados, mientras otro se acogió a la salida alternativa a costa de comprometerse a no reincidir en la transmisión y ejercicio comunicacional . Marcelo Núñez, de la Radio Tentación de Paine, es formalizado por la fiscalía y enfrenta el juicio. El tribunal acepta los argumentos de la defensa, Núñez recupera los equipos y obtiene permiso del tribunal para transmitir actividades con fines ciudadanos y comunitarios pues entiende que no compite con las radios comerciales de la zona ni por audiencias ni por contenidos.
Los procedimientos, los efectos (normalmente, las radios no vuelven a iniciar sus operaciones, con lo que se produce el silenciamiento definitivo), la desproporcionalidad de la acción penal se constatan en el resto de los casos conocidos a la fecha (ECO y Red de Medios de los Pueblos, 2009).
El desalentador panorama chileno ha sido documentado y denunciado por la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC-ALC, 2009), y por la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA, en sus sucesivos informes anuales. El informe anual de 2012 de la Relatoría, ésta manifestó su complacencia por la reforma en marcha al artículo 36b de la LGT: la reforma suspende las penas privativas de libertad a la radiodifusión sin licencia, modifica el carácter de delito de acción pública y lo vuelve un delito de acción privada, mantiene multas y establece el decomiso de equipos solo en aquellos casos donde se constate reincidencia. Solo la Subtel podrá ser, en adelante, querellante, a diferencia de lo que sucede hasta ahora: donde la ARCHI o socios de ésta han iniciado los procesos penales contra las radios afectadas (CIDH, 2012). Al cierre de este artículo, no había avances respecto a esta reforma.
Reflexiones finales
Este artículo caracteriza las transformaciones que ha vivido la industria masmediática en Chile, en particular en la radiodifusión y la radiodifusión comunitaria.
Aunque no se evidencian problemas de vida o muerte en el ejercicio de la libertad de expresión y el derecho a la comunicación en Chile como sí ocurre en otros países de la región, hay marcos legales, interpretaciones y usos de éstos que contravienen los estándares internacionales en materia de libertad de expresión. El ámbito de la radiodifusión, en general, y de la radiodifusión comunitaria, en particular, son ejemplos de aquello.
Específicamente, se constata una creciente privatización del espectro, en cada vez menos manos, y una creciente penalización de la radiodifusión comunitaria, en particular a partir del 2005 gracias a la acción explícita de la asociación gremial que agrupa a los radiodifusores privados, ARCHI, que han presentado al menos 70 denuncias a tribunales por transmitir sin licencia o por interferir la señal, entre 2005 a 2010.
La normativa nacional, así como su interpretación, permiten constatar la inobservancia de estándares mínimos de respeto a la libertad de expresión desde la perspectiva de los derechos humanos (Unesco, 1980; Loreti, 2005; Cabalin y Lagos, 2009; CIDH, 2012).
Los datos disponibles para la década 2000-2010 acá revisados, para la estructura de la industria de la radiodifusión chilena, en particular, de la radiodifusión comunitaria; la información a la que accedimos sobre la persecución penal de las radios que operan sin licencia, y algunos casos emblemáticos conocidos en el período estudiado permiten afirmar que el derecho humano a la libertad de expresión en Chile se encuentra restringido por mecanismos indirectos, tal como lo ha definido el sistema interamericano de derechos humanos, entre los que caben la administración inequitativa del espectro radioeléctrico y la persecución penal de la radiodifusión que opera sin licencia.
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Los autores agradecen el aporte de los ayudantes de investigación Pablo Cádiz, Pablo Hormazábal, Patricia Matus de la Parra, licenciados en comunicación social de la Universidad de Chile, y de Simón Pérez, magíster en Comunicación Política de la Universidad de Chile. Del mismo modo, agradecemos a la Dra. © en Ciencias Sociales, Ewa Sapiezynska, y al licenciado en comunicación social, Iván Cea, quienes han colaborado en diferentes etapas del trabajo de campo.
En general, Chile se cuenta entre los 50 primeros países de la clasificación mundial anual de RSF: 2002 se ubicó en el puesto 24; el 2003, en el 37; el 2004, en el 42; el 2005, en el 50; el 2006, en el 49; el 2007, en el 39; el 2008, en el 56; el 2009, en el 29; el 2010, 33 y el 2011-2012, 80, el más baso de la última década debido, principalmente, a las agresiones a periodistas y comunicadores registradas en el marco de las movilizaciones sociales y estudiantiles que hubo en el país el 2011.
Todos los informes se encuentran disponibles para consulta y descarga en http://www.oas.org/es/cidh/expresion/informes/anuales.asp (consultado el 13 de noviembre de 2013).
Un balance de los cuatro años desde la aprobación de la ley de servicios de comunicación audiovisual de Argentina en “Cuatro años de la ley audiovisual: un balance”, de Martín Becerra, 9 de octubre de 2013. Disponible en http://martinbecerra.wordpress.com/2013/10/09/cuatro-anos-de-la-ley-audiovisual-un-balance/ (consultado el 13 de noviembre de 2013).
En el caso de la reforma uruguaya, distintas organizaciones internacionales han aplaudido la reforma, como Reporteros Sin Fronteras, la relatoría para la libertad de expresión de la ONU y el Comité para la Protección de Periodistas. Ver “Ley de medios en Uruguay puede ser modelo regional”, CPJ en Español, 9 de octubre de 2013. Disponible en http://cpj.org/es/2013/10/ley-de-medios-en-uruguay-puede-ser-modelo-regional.php (consultado el 13 de noviembre de 2013).
Con la ley de radiodifusión de mínima cobertura de principios de los ’90, la ley de opinión, información y ejercicio del periodismo –conocida como ley de prensa- de 2001. En 2010, se aprobó la ley de radiodifusión comunitaria. Sin embargo, en la práctica, demoró su aplicación debido a la ausencia del reglamento pertinente. A fines de 2013, el parlamento aprobó la reforma que introduce la ley de televisión digital terrestre en Chile. Al cierre del presente artículo, se encontraba pendiente la promulgación por parte del Poder Ejecutivo. Tanto las reformas a la radiodifusión comunitaria como la de TV digital, han sido criticadas por la sociedad civil, académicos especialistas y organizaciones internacionales, como AMARC-ALC.
Al cierre de la edición de este artículo, la empresa anunció que solicitaría la disolución de la empresa y la liquidación de todos sus bienes, haciendo el cierre definitivo del diario inminente.
Un relato pormenorizado de esos meses detenido en Londres puede encontrarse en Gerdtzen, Felipe y Mónica Pérez, Augusto Pinochet: 503 días atrapado en Londres. Editorial Los Andes, Santiago de Chile, 2000
En su informe de 2012, incluye nuevamente agresiones a medios y comunicadores, principalmente en el marco de las movilizaciones sociales (como en el caso de la ciudad del extremo sur de Chile, Aysén) y estudiantiles.
Con esta base de datos, al cierre del presente artículo el equipo se encuentra diseñando una herramienta web que permite visualizar online la información para todo el período en estudio, a través de una línea de tiempo.
Por tiempo y debido a las deserciones de algunos ayudantes de investigación, fue posible fichar períodos parciales de las publicaciones.
La ley 19.733 sobre libertades de opinión, información y ejercicio del periodismo le otorga atribuciones al sistema de promoción y fiscalización de la libre competencia para regular el mercado de medios, a través del conocimiento de los movimientos de la industria, como compras, fusiones y transferencias de señales.
Comisión Preventiva Central, Fiscalía Nacional Económica y Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
Se presentaron tres solicitudes: Ingreso Subtel No. 42901, ingreso SGS No. AN002W-0000352, 14 de mayo de 2012; ingreso Subtel No. 43995, Ingreso SGS No. AN002W-0000357, del 17 de mayo de 2012, y el Ingreso Subtel No. 82377, Ingreso SGS No. AN002W-0000274, del 23 de diciembre de 2011.
El artículo 6b, de la LSIE, sancionaba como delito contra el orden público y la integridad del Estado la injuria, calumnia y difamación contra autoridades como el Presidente de la República, los ministros de Estado, los comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, el Contralor General y los jueces de la Corte Suprema.
El libro fue publicado por editorial Planeta, en abril de 1999 y no alcanzó a estar un día en librerías cuando, producto del requerimiento por la LSIE, fue requisado por la policía.
Ley Nº 19.742 Reforma Constitucional que elimina la censura cinematográfica sustituyéndola por un sistema de calificación y que consagra el derecho a la libre creación artística, publicada en el Diario Oficial el 25 de agosto de 2001.
Ley No. 19.733 sobre libertades de opinión, información y ejercicio del periodismo, se publicó en el Diario Oficial el 4 de junio de 2001 [en línea] en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=186049, recuperado el 2 de septiembre de 2011.
Los intentos de reforma se remontan al 14 de abril de 1997, cuando el Ejecutivo envió el mensaje presidencial Nº 339-334 mediante el cual se inició la reforma constitucional que eliminó la censura cinematográfica, reemplazándola por un sistema de calificación.
El desacato contemplado en el Código Penal, de hecho, no se derogó sino bien avanzada la década del 2000 tras otro sonado caso, el de la Corte Suprema contra Eduardo Yáñez Morel. Aún se mantiene vigente en el Código de Justicia Militar.
Lagos, Claudia “Situación de la libertad de expresión en Chile. A dos décadas del retorno a la democracia”. Presentación preparada para la conferencia “Libertad de expresión más allá de las fronteras. La situación regional. Los casos de Argentina, Brasil, Chile y Paraguay”, realizada en el marco del “Taller de capacitación y fortalecimiento de las redes de libertad de expresión en Argentina, Brasil, Chile y Paraguay. Nuevos horizontes de la libertad de expresión en América Latina”, organizado por FOPEA y IFEX en Buenos Aires, Argentina. 6 y 7 de abril de 2010.
Ver “Huelga en El Mercurio de Valparaíso y precarización del periodismo”, de Claudia Lagos Lira, en Ciper. Disponible en http://ciperchile.cl/2013/05/31/huelga-en-el-mercurio-de-valparaiso-y-precarizacion-del-periodismo/ (consultado el 15 de diciembre, 2013).
“Megavisión se prepara para vivir sin Televisa”, La Tercera, 8 de enero de 2000; “La arremetida de las emisoras católicas en el dial chileno”, La Tercera, enero 2001.
“El gasto de los chilenos en telecomunicaciones subió 18% en tres años”, La Tercera, 5 de abril de 2001.
“Celulares llegan a 3,4 millones y desplazan a líneas telefónicas fijas”, La Tercera, 29 de abril de 2001.
Ley No. 18.168, Ley General de Telecomunicaciones, [en línea] en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=29591&buscar=ley+18168, recuperado el 2 de septiembre de 2011.
Si dos o más postulantes se encontrasen en las mismas condiciones técnicas se realizará un sorteo, en el cual el azar decide la asignación de la frecuencia a concesionar.
Introduce modificaciones que indica a la ley n° 18.168 General de Telecomunicaciones [en línea] en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=30644&buscar=ley+de+minima+cobertura, recuperado el 2 de septiembre de 2011.
Presidente de la República (1990-1994), el primero elegido democráticamente después de la dictadura.
Completamente distinto al caso de las radios de mínima cobertura, conocidas como radios comunitarias, populares, alternativas que sólo podían tener una potencia radiada de máximo 1 watt.
GLR es la subsidiaria internacional de PRISA RADIO, compañía holding de radios del Grupo PRISA, con presencia en 22 países de Iberoamérica.
La operación por US$75 millones fue autorizada por el Tribunal de la Libre Competencia (TLDC), con mandato expreso en materia de movimientos, fusiones, compra-ventas de medios de comunicación, en fallo del 27 de julio de 2007. La normativa sobre libre competencia en estos casos es insuficiente pues no resguarda el derecho a todos los sectores sociales a acceder y hacer uso de las frecuencias radioeléctricas, entendidas como bien público administrado por el Estado.
Sin embargo, en una decisión inesperada el 6 de septiembre de 2011, la comisión de Transportes y Telecomunicaciones del Senado aprobó, en segundo trámite, la eliminación del derecho preferente en los servicios de radiodifusión. Se desconoce si esta medida afectaría al conjunto de los peticionarios o sólo a un sector. http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20110906/pags/20110906165145.html Esta medida se condice con la postura de la Asociación Mundial de Radios Comunitarias en Chile, AMARC Chile, que solicitó durante el debate legislativo de la nueva ley de radios comunitarias la derogación de este articulado, que finalmente perpetúa a los mismos actores en la radiodifusión chilena.
Ley No. 20.433 que crea los Servicios de Radiodifusión Comunitaria Ciudadana [en línea] en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1013004, recuperado el 2 de septiembre de 2011.
El artículo 36b de la Ley General de Telecomunicaciones, que fue introducido en democracia en una modificación de 1994, ha significado en la práctica la persecución y criminalización de la radiodifusión social.
Si en la ley de 1994, las radios de “Mínima Cobertura” pueden sólo funcionar con un watt de potencia, antena a 6 metros de altura, concesión por tres años y prohibición de avisaje, propaganda y realización de cadenas, ahora con el nuevo marco legal la situación no es radicalmente distinta: las radios comunitarias pueden tener, hasta 25 watts de potencia, antena a 18 metros de altura máxima, prohibición de propaganda política y realización de cadenas radiales, autorización a pasar menciones comerciales, concesión por 10 años y porcentaje de participación del espectro de sólo 5% respecto a la radiodifusión comercial. Por el contrario, este sector detenta el 95% del dial, goza de concesiones por 25 años y no tienen restricciones de publicidad o propaganda.
Más información sobre el caso en “Inicia juicio en contra de Radio Tentación de la comuna del Paine”, alerta de AMARC, [en línea] http://legislaciones.item.org.uy/index?q=node/2826, recuperado el 2 de septiembre de 2011.