Estado y Justicia. Una mirada desde los funcionarios públicos
State and Justice. A street-level bureaucracy perspective

Dra. Jeanne Hersant*

• Resumen • La investigación presentada en este artículo propone una mirada desde “abajo” a la reforma procesal penal que se llevó a cabo en Chile entre el 2000 y el 2005. Es decir, una mirada desde la perspectiva de aquellos que no deciden, que no hacen ni interpretan la ley, aquellos que aplican reglamentos y procedimientos y que son el rostro visible de la Justicia, y por consiguiente del Estado. Las reflexiones presentadas en este texto reflejan una investigación en desarrollo, y están basados en dos trabajos de campo de aproximadamente tres meses cada uno, en un Tribunal del Crimen de la Región Metropolitana y en un Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de la Región de Valparaíso.   

• Abstract • The research presented in this article focuses on the so-called “street-level bureaucracy” to analyze the criminal procedure reform that was implemented in Chile between 2000 and 2005. In other words, it (analytically) takes side with those who do not make decisions, who do not make or interpret the law, those who implement rules and procedures and are the visible face of the State. The reflections presented here are based on two fieldworks (each of approximately three months), one in a Tribunal del Crimen in the Metropolitan Region and the other one in a Tribunal de Juicio Oral en lo Penal in the Valparaíso Region.

• Introducción

Estado y Justicia son palabras que se suelen escribir con una mayúscula. Son palabras que al mismo tiempo son conceptos, se suelen describir y estudiar con teorías filosóficas o principios jurídicos, desde la perspectiva de aquellos que tienen un papel dominante: los gobernantes o los llamados “servidores del Estado” (miembros de la más alta administración del Estado), los jueces y abogados. En el marco de la investigación que estoy llevando a cabo, quiero de cierta manera invertir la perspectiva, proponiendo una mirada desde “abajo”: desde la perspectiva de aquellos que no deciden, que no hacen ni interpretan la ley, aquellos que aplican reglamentos y procedimientos y que son el rostro visible de la Justicia, y por consiguiente del Estado.

A continuación presentaré mis líneas de trabajo, así como aspectos del tema que me llaman la atención, y que están obviamente sometidos a la discusión. Las reflexiones presentadas en este texto reflejan una investigación en desarrollo, y están basados en dos trabajos de campo de aproximadamente tres meses cada uno, en un Tribunal del Crimen de la Región Metropolitana y en un Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de la Región de Valparaíso.

• Especificidad de la Justicia penal en Chile

¿Por qué estudiar la justicia desde una perspectiva sociológica? ¿Qué significa estudiar la justicia desde una perspectiva sociológica? ¿Cuál es la especificidad del contexto chileno?

Empezaré por la última pregunta: en Chile coexisten, desde hace 13 años, dos sistemas paralelas y fundamentalmente distintos, de justicia penal. Esta transformación de la justicia está por aplicarse a la justicia civil también.
De un sistema inquisitivo heredado de la colonización española, pasamos a un sistema parcialmente acusatorio.

Características del sistema antiguo en torno al ritual de la justicia:

Sistema escrito: se recolectan y archivan evidencias, no hay confrontación física y oral entre los denunciantes y los imputados; a veces, tampoco hay interacción entre ellos y el juez (depende de los tribunales).

Sistema inquisitivo: no hay presentación contradictoria de los hechos, el juez es quien inicia el juicio, conduce la investigación y el debate, y por ende dicta la sentencia. El proceso de sumario es secreto, los abogados defensores no tienen acceso a la causa en esta etapa, no se les asocia formalmente al proceso.

Características del sistema nuevo:

Aparece el ritual de la confrontación oral entre imputados, querellantes y testigos frente a 1 (Juzgado de Garantía) o 3  (Tribunal de Juicio Oral en lo Penal) jueces en una sala de audiencia.

Los jueces dictan la sentencia de acuerdo a lo escuchado durante la audiencia, sin acceso previo a los elementos de prueba presentados por las distintas partes.

Los fiscales y defensores son partes del ritual y ellos presentan perspectivas contradictorias sobre los hechos denunciados.

Volveré más en detalle al tema del ritual de la justicia. Por ahora, cabe destacar que el nuevo procedimiento penal introduce garantías que permiten cumplir con el requisito de normas establecidas internacionalmente respecto de los DD.HH (juicio equitativo dentro de un plazo razonable, condiciones dignas de encarcelamiento, etc.). Concretamente, dependiendo de 1) la fecha de los hechos denunciados y 2) la región en que viven los Chilenos, están sometidos a procesos penales muy distintos.

1)         El hecho de que una causa sea juzgada en el marco del sistema antiguo o nuevo depende de la fecha en que ocurrieron los hechos denunciados. Típicamente, los abusos sexuales y crímenes contra los derechos humanos, que se denuncian mucho después de haber sucedido los hechos, pasan a ser juzgados por los tribunales del sistema antiguo. Esto contribuye a que nunca se haya cerrado el sistema antiguo.

2)         En la Región Metropolitana, por ejemplo, donde la reforma del proceso penal se aplicó el 2005, se definió el año 2006 como fecha de transición. Todo lo ocurrido antes del 2006 es automáticamente juzgado por los tribunales del sistema antiguo. Pero el mismo tipo de hechos, denunciados en la misma fecha, serán juzgados de otra forma en otra región donde la reforma fue implementada el año 2000.

Por último, se promulgó una Ley de adecuación que estipula que se debe aplicar el nuevo procedimiento penal incluso a las personas juzgadas en el marco del antiguo sistema cada vez que les favorezca. Sin embargo, el nuevo procedimiento penal no tiene superioridad jurídica sobre el antiguo, por consiguiente no se sancionan a los jueces del sistema antiguo que no quieren aplicar el nuevo código de procedimiento penal y que, a veces, simplemente no lo manejan .

A pesar de que esta situación de coexistencia de dos sistemas fue validada por la Corte constitucional , cuestiona el principio de igualdad de acceso a la justicia de los ciudadanos. Cuestiona también el principio de coherencia, homogeneidad y continuidad de las instituciones del Estado. Si bien cada sistema funciona con sus propios tribunales (Juzgados del crimen vs. Juzgados de garantía y TJOP), a nivel de la Corte de Apelaciones se tramitan ambos tipos de causas en materia penal, lo que complejiza bastante los procedimientos con los que los funcionarios y jueces tienen que lidiar.

Ahora, para volver a la primera de las preguntas inicialmente planteadas, ¿cuál es el aporte de la sociología y la ciencia política sobre un tema que obviamente pertenece al ámbito del derecho?

•  Justicia transicional y Reforma del Proceso Penal desde la perspectiva de la corriente de judicial politics

Una respuesta posible a la primera pregunta, es plantear que el derecho no existe fuera de lo político (Commaille, 1994). Alejarse de una mirada estrictamente jurídica y procesal permite también tomar distancia con la llamada “justicia transicional” como perspectiva preponderante. En efecto, se suele estudiar la justicia en Chile en el marco de la transición democrática, tomando en cuenta las mejoras jurídicas al sistema, pero sin tomar en cuenta el funcionamiento diario y concreto de la justicia, el cual de hecho no ha sido estudiado y es desconocido por muchos chilenos.

De acuerdo a un magistrado de un Juzgado de Garantía, los mismos abogados que diseñaron la reforma procesal penal, por ser académicos sin práctica de la judicatura, no tenían idea del funcionamiento real de los tribunales. Son principalmente académicos (abogados y cientistas sociales) de la Universidad Diego Portales, y también de la Universidad Alberto Hurtado, con compromiso con el tema de DD.HH y con vínculos institucionales con EE.UU, quienes diseñaron y promovieron la reforma del procedimiento penal (Palacios 2011). En la región de Valparaíso, de acuerdo al mismo magistrado, son académicos de la Escuela de Derecho de la Universidad Católica quienes diseñaron el contenido y la distribución de los cargos en los tribunales.   

La noción misma de transición democrática, muy utilizada en ciencia política, a menudo se convierte en una trampa epistemológica (Carothers, 2002): se supone que la transición sea un proceso linear en el cual se pueda identificar a un punto de partida y un punto de llegada.  Se supone que la transición constituya un progreso, y que la situación en el punto de llegada sea radicalmente distinta a la que se experimentó de partida. Se supone, entonces, que con el retorno a la democracia en los años 1990 se haya paulatinamente terminado con una justicia obsoleta e injusta, gracias a la Reforma Procesal Penal. La realidad es mucho más compleja, pues la justicia “antigua” no se ha acabado, más allá del hecho de que coexistan dos sistemas de justicia.

La mirada desde la sociología y la ciencia política permite identificar cuáles son realmente los puntos de ruptura y las continuidades entre sistemas “antiguo” y “nuevo”, “autoritario” y “democrático”. Se trata de confrontar el voluntarismo de los principios jurídicos (los cuales definen por ejemplo qué es una democracia, un Estado de derecho, etc.) con la realidad social e histórica. Se trata también de confrontar el actuar de los actores y la manera en que la interacción entre ellos genera cambios en lo establecido por reglamento. Acá propondré dos ejemplos relacionados con un ámbito en desarrollo en ciencia política, el de la política en lo judicial (judicial politics). Se trata de estudiar lo judicial en relación con lo político, entre otros para desnaturalizar la democracia y el autoritarismo.
Un planteamiento importante de esta corriente, que rompe con una prenoción del sentido común muy arraigada, es que no hay necesariamente una diferencia de índole entre Estados autoritarios y democráticos en cuanto a la organización del Poder Judicial (Ginsburg & Moustafa, 2008). 

1) Por ejemplo, llama mucho la atención el hecho de que las comisiones militares establecidas por el gobierno de EE.UU para juzgar a los detenidos en Guantánamo tras el 11/S sean tan similares a las cortes militares utilizadas por las dictaduras brasileña y chilena contra la oposición política. Más encima, el control del Presidente estadounidense sobre dichas comisiones militares es mucho más fuerte de lo que solía ser en Brasil durante la dictadura (Pereira, 2008).

2) El segundo ejemplo se relaciona con el tema de la prisión preventiva. Es sabido que una de las críticas más fuertes al antiguo procedimiento penal tenía que ver con el encarcelamiento preventivo, que podía durar hasta meses y años. El nuevo código de procedimiento penal fue diseñado de manera a cumplir con un requerimiento internacional, de acuerdo al cual uno es inocente hasta que se demuestre su culpabilidad. Por consiguiente, menos casos especiales, no se justifica el encarcelamiento preventivo, un imputado tiene derecho a comparecer libre ante el tribunal. Ahora, en la práctica, el Ministerio Público (o la Fiscalía), quien conduce la investigación en el nuevo sistema penal, pide sistemáticamente el encarcelamiento preventivo de los imputados. Esto tiene que ver con una práctica propia de esta institución y no con el código de procedimiento penal . Esta práctica refleja, de acuerdo a un magistrado entrevistado, el índole “castigador” del Estado chileno. Hasta se están modificando los textos jurídicos de acuerdo a dicha práctica . Más allá de la apreciación de este juez, este ejemplo nos muestra una continuidad obvia, en el ámbito de la práctica judicial, entre ambos sistemas penales. De hecho, entre el 2008 y el 2012 Chile pasó a ser el país de Suramérica con la tasa de encarcelamiento más alta (318 presos por cada 100.000 habitantes) , a pesar de tener índices de delincuencia menores que Brasil, Argentina, Venezuela o Colombia (que tienen tasas de encarcelamiento mucho menores) .

• Conocer lo cotidiano y lo concreto.

Lejos de ser un mero recurso estético, la incorporación de elementos La otra pregunta inicialmente planteada era: ¿Qué significa estudiar la justicia desde una perspectiva sociológica? Y para formularla de manera provocadora: ¿Se puede estudiar un tema tan complejo por alguien que no maneja el procedimiento penal?

Esta es una pregunta recurrente desde los inicios de la sociología: al estudiar el suicidio a fines del siglo XIX, Émile Durkheim se enfrentó a un tema cuyo estudio era considerado muy insólito fuera del ámbito de la psicología. La postura de Durkheim fue decidir que, por no ser psicólogo, no era el suicidio como fenómeno individual que le interesaba sino que la tasa de suicidio y la permanencia y recurrencia histórica del fenómeno. Como sociólogo, él posicionó su investigación de manera que le permitiera inferir conclusiones válidas sobre el funcionamiento de la sociedad, y no en términos de conocimiento psicológico.

El marco de esta investigación, adoptar una perspectiva sociológica significa enfocarse en el actuar y en la trayectoria de los actores que participan en el proceso penal, interesarse en los rituales o la ausencia de rituales judiciales. Se trata de sorprenderse, de encontrar lo sociológicamente significante dentro de lo instituido, lo rutinizado, lo institucionalizado.

Más allá de los principios de derecho y de la manera en que los interpreta el juez, la Justicia se hace mediante varios trámites y actos cotidianos rutinizados. Esta parte micro sociológica es la que me interesa en el marco de esta investigación. En efecto, la reforma procesal penal generó también una total reorganización de la administración del Poder Judicial. Por consiguiente, los llamados sistema antiguo y nuevo se caracterizan por una organización muy distinta del trabajo en los tribunales, y rituales distintos también. Por organización del trabajo se entiende el perfil y el papel de los funcionarios, pero también todo lo que tiene que ver con la cultura material y práctica asociada al desarrollo de las labores dentro del tribunal.

• El estatus y perfil de los funcionarios: cooptación y trabajo a merito vs. legitimidad universitaria

La administración del Poder Judicial, en el marco del antiguo sistema penal, es conocida por ser corrupta, y esto fue una de las razones que determinaron el diseño de una nueva organización de ella. ¿Qué se entiende por corrupción? Una palabra clave acá es la coima: “gratificación con que se soborna a un funcionario público”. Para entender este fenómeno, hay que tomar en cuenta el hecho de que, en la administración pública en Chile, y en particular en el Poder Judicial, se seleccionaba a los funcionarios no de acuerdo a sus competencias, a algún tipo de selección nacional (examen, etc.) como se suele hacer en otros países, sino que por pura cooptación. La costumbre era que una persona que ya trabajaba en un tribunal recomendará a uno/a de sus parientes o conocidos, el único requisito siendo tener estudios de cuarto medio cumplido. Luego, dicha persona pasaba a trabajar a merito, lo que era un eufemismo para referirse a un trabajo gratis y sin contrato. Esta situación podía durar meses y años, hasta que se abriera formalmente un cargo vacante y que con suerte la persona fuera formalmente contratada en reconocimiento de su “merito”, siempre que haya demostrado su compromiso y lealtad a la institución. No había otra vía, a menos de tener un “pituto” muy poderoso: una de las personas que entrevisté fue titularizada directamente al llegar al Poder Judicial, a los 24 años, sin título universitario y sin saber nada ni de derecho ni de los procedimientos administrativos propios de un tribunal. Pero un tío de ella era ministro de la Corte Suprema.

¿Cómo sorprenderse entonces de que el sistema haya sido corrupto, si los propios representantes de la justicia no reciben sueldos, si no tienen la cultura del servicio del Estado? No es que los funcionarios hayan sido corruptos, es que la organización de la administración de Justicia creaba las condiciones idóneas para que existiera una forma de soborno.

Hoy día, en el marco del nuevo sistema de justicia penal, los funcionarios se contratan exclusivamente por vía de concurso público, con el requisito de tener un título universitario (Derecho, ingeniero comercial, ingeniero civil, administrador público). Paradójicamente,  se privilegia a los ingenieros comerciales, y no a los abogados. Este cambio es muy significativo de la lógica de gestión empresarial que se está imponiendo en la administración pública. Esta situación genera conflictos de autoridad y legitimidad entre funcionarios que vienen del sistema antiguo con mucha experiencia, y aquellos que llegan “de la calle” (como se les suele llamar en el Poder Judicial) con título universitario, ocupando a menudo cargos de responsabilidad.

• Cultura material: tramitación manual vs. computación

Otro cambio significativo es el de lo que se podría llamar la cultura material dentro de los tribunales. La justicia penal del sistema antiguo se suele considerar como el “hermano pobre” del Poder Judicial, y de la administración pública en general. En el tribunal del crimen (sistema antiguo) en que llevé a cabo un trabajo de campo el 2012, los computadores llegaron hace algunos años atrás. Antes se solía tener un computador por tribunal, generalmente a disposición del Juez. El mismo juez de este tribunal me explicó que él traía su impresora personal al tribunal. Otra funcionaria que venía del mundo privado, también trabajo un bien tiempo con su computador personal que había traído de su casa. La conexión a internet fue instalada el 2011, pero no hay intranet. Esto significa que hasta muy recientemente todos los procedimientos, las solicitudes a la PDI u otras instituciones que colaboran con el Poder Judicial solían tramitarse por correo. En el marco del sistema antiguo de justicia penal, no se digitalizan los expedientes. Las causas siguen siendo archivadas en papel, en forma de volúmenes de centenas y miles de páginas con una portada a veces ilegible después de los años y las vueltas del juicio.

En los tribunales del sistema nuevo, la situación es totalmente distinta: todas las causas se tramitan por vía electrónica, desde el software de gestión (Sistema Informático de Apoyo a la Gestión Judicial) hasta la firma de los jueces, que es electrónica.

Entonces, a los funcionarios del sistema antiguo no se les entrega las mismas condiciones materiales que a los del sistema nuevo para llevar a cabo sus tareas. Esta ruptura tecnológica dice mucho de la manera en que se considera el sistema antiguo y es tan extrema como para marcar simbólicamente la diferencia entre un sistema estigmatizado como “arcaico” y otro etiquetado “moderno”.

• Rituales: expedientes cosidos a mano vs. ritual de la Justicia

Se puede reflexionar en torno a esta ruptura tecnológica, más allá de las condiciones prácticas y materiales en que los funcionarios ejercen su oficio en ambos sistema, desde lo ritual y lo simbólico.

Efectivamente, lo que caracteriza el sistema de Justicia penal en Chile hasta la reforma, es la ausencia del ritual de la Justicia tal como generalmente se suele imaginar: una sala de audiencia que refleje el lujo y el prestigio de la institución, con figuras (juez, abogado) que personifiquen la Justicia y que entran al rol idóneo, vistiéndose simbólicamente de una forma particular (con toga, hasta a veces con peluca en Inglaterra y los países del Commonwealth). Este ritual es justamente el que fue introducido con la reforma del proceso penal: los tribunales oral y de garantía tienen salas de audiencia con muebles de madera y equipos de alta tecnología. La solemnidad del ritual judicial está respetada en cada etapa del juicio. Se pide al público que se ponga de pie al entrar los jueces a la sala de audiencia, el juez presidente explica a los imputados las reglas del ritual (cuando y como hablar, cuando guardar silencio, etc.); se les pide formalmente que digan la verdad y a los testigos se les exige prestar juramento, de pie, antes de sentarse a declarar.

En los tribunales del sistema antiguo, no existe la sala de audiencia propiamente tal. Hay una sala de “sumario” y otra de “plenario” que corresponden a las distintas etapas de las causas. Son salas de planta abierta, al igual que en cualquier administración. La diferencia es que hay un escritorio más grande que los demás, majestuoso por su forma y porque queda levemente en altura en una estrada, rodeado por una balaustrada de madera. En el tribunal en que llevé a cabo un trabajo de campo durante el 2012, en una de esas salas, siempre se escuchaba música en la radio y si no fuera por el escritorio, la balaustrada y la bandera chilena, no se notaba la solemnidad propia del proceso judicial. De hecho, el juez no se sentaba casi nunca a su escritorio, son los mismos funcionarios quienes entrevistaban a los imputados, testigos, presos que se presentan al tribunal. Son los mismos funcionarios quienes anunciaban la sentencia a los condenados en nombre del juez, en este ambiente con música y sin solemnidad.

Otro elemento que llama la atención: los expedientes están cocidos a mano por los funcionarios con un hilo blanco, porque “así no se desarman” según me explicaron los funcionarios entrevistados. Si bien es cierto, también existen hoy día varias técnicas para encuadernar y archivar documentos de forma que no se dañen. Llama la atención la permanencia de este ritual: los expedientes del siglo XIX (cf. Día del Patrimonio en la Corte de Apelaciones de Valparaíso) son iguales a los que se tramitan hoy día en los juzgados del crimen. 

Ahora bien, para corregir un poco lo dicho anteriormente, si bien no hay solemnidad en el antiguo sistema de justicia penal, no es que él se caracterice por la ausencia de ritual. Creo que sí hay un ritual propio, que radica justamente en estos expedientes cosidos a mano. Y este ritual, muy distinto a lo que uno se imagina que es el ritual de justicia, condensa mucho de lo que es la operación de la justicia en el antiguo sistema penal. Para decirlo de otra forma, cada ritual refleja la filosofía del sistema en que toma lugar, y también refleja el lugar simbólico de los actores que participan de él. En el caso del ritual de la audiencia, el ritual subraya el papel del juez como figura que arbitra con objetividad e imparcialidad.

En cuanto a los expedientes cosidos a mano, nos dicen mucho del funcionamiento real del proceso penal en el sistema antiguo. Acá se puede seguir la metáfora de la costura: en el ámbito de la alta costura, la mayor parte del trabajo de realización de ropa de lujo está hecho por obreras en costura, las llamadas “pequeñas manos”. Tradicionalmente eran mujeres y se trata de un grado en la jerarquía del taller de costura, el grado más alto siendo el de “primer mano” que se refiere a una obrera calificada quien oficia como contramaestre.  Estos talleres de costura trabajan en la sombra de las marcas de alta costura, realizando la ropa dibujada por los diseñadores. Al momento de la presentación pública de las colecciones de alta costura, solo aparece el nombre del diseñador y de la marca de alta costura.

Esta es la situación de los funcionarios o “actuarios” en el antiguo sistema procesal penal: en la práctica, ellos se encargaban de la mayor parte del procedimiento (recolección de evidencia, entrevista con los imputados y testigos, relaciones con la policía, etc.) armando y cosiendo además esos expedientes. El ritual refleja la realidad de un procedimiento bastante distinto a lo establecido en el código de procedimiento penal, en que de manera informal los funcionarios pasaron a tener un papel central, pero trabajando en la sombra del juez. De no tener formalmente la facultad de llevar a cabo la investigación, los funcionarios no pueden dejar ninguna huella escrita en los expedientes. Solo aparecen el nombre de los magistrados (juez y primer secretario del tribunal) quienes firman los distintos elementos del expediente. El único sello propio de los funcionarios es esta costura que van ampliando y afirmando a medida que avanza el proceso de trámite de una causa.

• Conclusiones

El no enfocarse en las normas jurídicas penales permite abrir otra perspectiva desde el actuar de los actores, y también desde la organización de la administración del Estado. En efecto, el estudio de los actores (actuarios del sistema antiguo) que contribuyen a darle existencia concreta a la institución de Justicia, nos acerca al estudio de la administración pública y el Estado.

Las observaciones hechas respecto de las prácticas concretas mediante las cuales se hace la Justicia, permiten relativizar el modelo weberiano de racionalidad burocrática del Estado contemporáneo. El papel importante de lo informal y del padronazgo/paternalismo en la carrera de los funcionarios como en el mismo proceso de Justicia son realidades que hay que tomar en cuenta para llevar a cabo una sociología de  las instituciones que no sea solamente una exégesis de los reglamentos y códigos vigentes.

Más allá del estudio del Poder Judicial, una de las metas de esta investigación es contribuir a establecer (o iniciar) una cartografía de la administración pública en Chile, cuyo funcionamiento cotidiano es poco estudiado y conocido. Esta meta es aún más relevante en un contexto en que se discute bastante el tema de la modernización del Estado.

Referencias Bibliográficas

Carothers, T. (2002). The end of the transition paradigm. Journal of Democracy, 13 (1), 1-20.

Commaille, J. (1994). L’esprit sociologique des lois. Essai de sociologie politique du droit. Paris: Presses Universitaires de France.

Ginsburg T. & Moustafa, T. (eds) (2008). Rule by law. The politics of courts in authoritarian regimes. Cambridge: Cambridge University Press.

Palacios, D. (2011). The criminal procedure reform in Chile: new agents and the restructuring of a field. En Y. Dezalay & B. Garth (Eds). Lawyers and the rule of law in an era of globalization (pp.112-133). London and New-York: Routledge.

Pereira, A. W. (2008). Of judges and generals: security courts under authoritarian regimes in Argentina, Brazil, and Chile. In T. Ginsburg & T. Moustafa (Eds.). Rule by law. The politics of courts in authoritarian regimes (pp. 23-57). Cambridge: Cambridge University Press.